Wie lässt sich die Grundsteuer sinnvoll reformieren?

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts sorgt für den notwendigen Einigungsdruck, um die seit langem verschleppte Grundsteuer-Reform endlich durchzuführen. Leicht wird das sicher nicht, da verschiedenste Interessen berücksichtigt werden müssen. Eine Alternative zu den bisherigen Vorschlägen wäre eine Bodenwertsteuer, die auch in der Debatte um bezahlbaren Wohnraum eine Rolle spielen könnte. Eine Analyse von Stefan Bach und Claus Michelsen, erstmals erschienen auf Makronom.de.

Mit seinem Grundsteuer-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht endlich den Spuk der uralten Einheitswerte beendet. Bis Ende 2019 muss die Grundsteuer reformiert werden, und die neuen Besteuerungsgrundlagen müssen bis spätestens Ende 2024 eingeführt sein.

Das Urteil war so erwartet worden. Denn eine laufende Besteuerung von Vermögenswerten macht nur Sinn, wenn ihre Werte regelmäßig aktualisiert werden – was beim Grundvermögen nie funktioniert hat. Das Bewertungsgesetz schreibt zwar seit 1931 (!) vor, alle sechs Jahre neue Einheitswerte festzustellen. Geklappt hat es seitdem aber nur zweimal: 1935 und 1964. Beim letzten Mal hat es zehn Jahre gedauert, bis die neuen Werte erhoben und eingeführt wurden – und da waren sie bereits veraltet. Die Bewertungen waren aufwändig und kompliziert, taugten aber trotzdem nicht viel – es gab viele Einsprüche und Proteste. Der Frust bei Steuerpflichtigen und Finanzverwaltung war beträchtlich.

Nach diesem Debakel ignorierten alle folgenden Regierungen die notwendige Neubewertung und führten die 64er Einheitswerte einfach fort. In den neuen Bundesländern griff man auf die Einheitswerte von 1935 zurück, die mit höheren Steuermesszahlen grob auf die 1964er Wertverhältnisse angepasst wurden. Die Bewertungsstellen der Finanzämter wurden ausgedünnt – und galten mitunter als „Archipel Gulag“ für Unbotmäßige.

Das war nicht dramatisch, weil das Grundsteuer-Aufkommen recht niedrig ist. Das durchschnittliche Steueraufkommen je Objekt liegt derzeit bei 410 Euro im Jahr, bei Wohnungen sind es im Durchschnitt 200 Euro. Zum Vergleich: Für Wasser, Abwasser und Abfall zahlen wir meistens mehr als das Doppelte. Da lohnen sich einfach keine aufwändigen und regelmäßig aktualisierten Bewertungsverfahren. In vielen Ländern betragen die Grundsteuerbelastungen ein Mehrfaches, vor allem in England, Kanada, den USA und anderen angelsächsischen Ländern, wo man für Eigenheime schnell 2.000 Euro und mehr im Jahr zahlen kann.

Die Grundsteuer ist eine wichtige und sinnvolle Steuer für die Kommunen. Angesichts ihres moderaten Aufkommens könnte sie in Deutschland eine größere Rolle im Steuersystem spielen. Die neue Bemessungsgrundlage muss die legitimen Interessen der Gemeinden berücksichtigen, aber auch von den Bürgerinnen und Bürgern akzeptiert werden. Sie darf nicht die Fehler der bisherigen Regelung wiederholen, bei der mit großem Aufwand wenig sachgerechte Werte ermittelt wurden.

In diesem Spannungsfeld wurde die Grundsteuer-Reform seit Jahrzehnten auf die lange Bank geschoben. Schließlich müssen rund 35 Millionen Grundsteuer-Objekte neu bewertet werden. Seit langem wird über einfachere und pauschalierende Verfahren nachgedacht. Diese haben aber naturgemäß den Nachteil, dass sie weniger einzelfallgerecht sind. So wurden sich die Länder nie über ein pragmatisches Neubewertungskonzept einig.

Einheitsbewertung light oder flächenbezogenes Grundsteuermodell?

Die meisten Länder wollen die Grundstückswerte mit vereinfachten Verfahren verkehrswertnah ermitteln – sozusagen eine aktualisierte Einheitsbewertung light. Das lehnen reiche Bundesländer ab, allen voran Bayern, früher auch Baden-Württemberg und Hessen, inzwischen auch Hamburg. Sie fürchten deutlich steigende Belastungen guter Lagen und höhere Zahlungen im Bund-Länder-Finanzausgleich und präferieren eine einfache Besteuerung von Grundstücks- und Gebäudeflächen ohne Wertkomponente. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts sorgt jetzt für den notwendigen Einigungsdruck.

Die meisten Bundesländer haben sich auf das „Kostenwert-Modell“ verständigt, bereits seit 2016 gibt es einen entsprechenden Gesetzentwurf. Dabei wird der Bodenwert mit den Bodenrichtwerten angesetzt, die grundsätzlich bundesweit verfügbar sind. Für die Gebäude sollen pauschale Baukosten je Quadratmeter Brutto-Grundfläche angesetzt werden, die grob nach den wesentlichen Gebäudearten differenziert werden. Zusätzlich gibt es eine Alterswertminderung von maximal 70%.

Das ist zwar schon deutlich einfacher als die ziemlich nerdigen und techniklastigen „Sachwertverfahren“ der alten Einheitsbewertung oder der Erbschaftsteuer, die ohne Architekt kaum zu bewältigen sind. Aber auch hier liegt wie häufig im Leben der Teufel im Detail. Vor allem müssen die Gebäude-Daten erhoben werden, denn in der Finanzverwaltung oder bei anderen Behörden liegen die erforderlichen Informationen nicht vollständig vor. Und richtig zufriedenstellend ist das Konzept auch nicht: Modernisierte Altbauten profitieren von der hohen Alterswertminderung, ohne dass der Erhaltungs- und Modernisierungsaufwand werterhöhend berücksichtigt würde. Neubauten werden entsprechend relativ belastet, wenn man das Ganze aufkommensneutral einführt.

Das Gegenmodell ist ein rein flächenbezogenes Grundsteuermodell, das von Bayern und Hamburg unterstützt wird. Dieses bezieht sich allein auf Grundstücks- und Gebäudeflächen, ohne deren Wert zu berücksichtigen. Zwar ist die Erhebung denkbar einfach – aber eine gleichmäßige Besteuerung von guten und schlechten Lagen sowie hochwertigen und einfachen Immobilien nur nach der Fläche dürften aber viele als ungerecht empfinden.

Vor allem berücksichtigt ein derart simpel gestricktes Modell nicht, dass Kommunen mit ihren Leistungen maßgeblich den Wert der Immobilien mitbestimmen. Öffentliche Infrastruktur, kulturelle Einrichtungen oder Angebote für Unternehmen bestimmen die Standortqualität und damit auch den Wert des Grund und Bodens. Ohne die Bodenwertkomponente partizipieren die Kommunen aber nicht an den Immobilienwertsteigerungen durch öffentliche Leistungen, was steuer- und wirtschaftspolitisch nachteilig wäre.

Alternative: Bodenwertsteuer

Als sinnvolle Alternative bietet sich eine Bodenwertsteuer an. Sie ließe sich auf Grundlage der flächendeckend vorliegenden Bodenrichtwerte relativ leicht umsetzen. Diese werden regelmäßig durch die kommunalen Gutachterausschüsse auf Grundlage tatsächlicher Immobilientransaktionen ermittelt. Zwar gibt es in vielen Lagen nur wenige Verkäufe von baufreien Grundstücken. Aber dazu wurden etablierte Methoden entwickelt, um die Bodenpreise auf Grundlage der Daten aus umliegenden Regionen oder von bebauten Grundstücken zu schätzen.

Ein weiterer Vorteil der Bodenwertsteuer: Sie belastet das bewusste, häufig spekulative Brachliegenlassen von Bauflächen stärker. In den letzten Jahren steigen gerade in den Städten die Bodenpreise rasant, und nicht selten deutlich schneller als die Werte von Gebäuden. Eigentümer gut gelegener Bauflächen werden über Nacht immer reicher, ohne dass sie etwas dafür geleistet haben. Eine reine Bodenwertsteuer würde die Belastung unbebauter Grundstücke deutlich steigern und damit den Druck erhöhen, diese Grundstücke auch tatsächlich zu nutzen. In der Diskussion um bezahlbaren Wohnraum und fehlende Bauflächen ist dieser Punkt nicht zu unterschätzen.

Der Druck ließe sich weiter erhöhen, wenn der kommunale Grundsteuerhebesatz nach der Bebauungsdichte differenziert werden könnte. Im Koalitionsvertrag wurde ein ähnliches Ansinnen mit der Wiedereinführung einer Baulandsteuer als Grundsteuer C angelegt. Dies würde siedlungs- und umweltpolitische Ziele noch stärker berücksichtigen. Es entstünde ein Anreiz, Grundstücke dichter zu bebauen und damit den Flächenverbrauch zu reduzieren. Allerdings würden die Belastungsverschiebungen damit deutlich ausgeprägter. Gleichzeitig könnte ein räumlich differenziertes Hebesatzrecht auch in die andere Richtung genutzt werden, um Härten der Grundsteuerreform bei sehr teuren Lagen zu mildern.

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